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Das Minsk-2 Abkommen und dessen Bedeutung

Quelle: Text of the Minsk-2 Ceasefire Agreement (Englisch)

Text des Waffenstillstandsabkommens von Minsk-2, unterzeichnet in Minsk, Weißrussland am 12. Februar 2015 und vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 17. Februar 2015 gebilligt:

  1. Sofortiger und vollständiger Waffenstillstand in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Luhansk der Ukraine und seine strikte Einhaltung ab 00:00 Uhr EET am 15. Februar 2015.
  2. Abzug aller schweren Waffen durch beide Seiten auf gleiche Distanz mit dem Ziel, eine Sicherheitszone im Abstand von mindestens 50 Kilometern (31 Meilen) für Artillerie mit einem Kaliber von 100 mm oder mehr und eine Sicherheitszone von 70 Kilometern (43 mi) für Mehrfachraketenwerfer (MRLS) und 140 Kilometer (87 Meilen) für taktische Raketensysteme MLRS Tornado-S, Uragan, Smerch und Tochka U:
    • für ukrainische Truppen von der tatsächlichen Kontaktlinie;
    • für bewaffnete Formationen bestimmter Bezirke der Oblaste Donezk und Lugansk der Ukraine von der Kontaktlinie gemäß dem Minsker Memorandum vom 19. September 2014
    • Der Abzug der oben genannten schweren Waffen muss spätestens am zweiten Tag nach Beginn des Waffenstillstands beginnen und innerhalb von 14 Tagen beendet sein. Dieser Prozess wird von der OSZE mit Unterstützung der Trilateralen Kontaktgruppe unterstützt.
  3. Eine wirksame Überwachung und Überprüfung des Waffenstillstandsregimes und des Abzugs schwerer Waffen durch die OSZE wird ab dem ersten Tag des Abzugs unter Verwendung aller erforderlichen technischen Mittel wie Satelliten, Drohnen, Funkortungssysteme usw. gewährleistet.
  4. Eine wirksame Überwachung und Überprüfung des Waffenstillstandsregimes und des Abzugs schwerer Waffen durch die OSZE WIRD ab dem ersten Tag des Abzugs unter Verwendung aller erforderlichen technischen Mittel wie Satelliten, Drohnen, Funkortungssysteme usw. gewährleistet.
  5. Gewährung von Begnadigung und Amnestie durch Erlass eines Gesetzes, das die Verfolgung und Bestrafung von Personen im Zusammenhang mit Ereignissen verbietet, die sich in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Lugansk der Ukraine ereignet haben.
  6. Freilassung und Austausch aller Geiseln und illegal festgehaltenen Personen nach dem Prinzip „Alle für Alle“. Dieser Prozess muss spätestens am fünften Tag nach dem (Waffen-)Abzug beendet sein.
  7. Bereitstellung von sicherem Zugang, Lieferung, Lagerung und Verteilung humanitärer Hilfe für Bedürftige auf der Grundlage eines internationalen Mechanismus.
  8. Definieren Sie die Modalitäten einer vollständigen Wiederherstellung der sozialen und wirtschaftlichen Beziehungen, einschließlich sozialer Transfers, wie z. . Zu diesem Zweck wird die Ukraine die Verwaltung des Segments ihres Bankensystems in den vom Konflikt betroffenen Bezirken wiederherstellen, und möglicherweise wird ein internationaler Mechanismus eingerichtet, um solche Transaktionen zu erleichtern.
  9. Wiederherstellung der Kontrolle der Staatsgrenze an die ukrainische Regierung in der gesamten Konfliktzone, die am ersten Tag nach den Kommunalwahlen beginnen und nach der vollständigen politischen Regelung enden muss (Kommunalwahlen in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Luhansk auf der Grundlage das Gesetz der Ukraine und die Verfassungsreform) bis Ende 2015, unter der Bedingung der Erfüllung von Punkt 11 – in Konsultationen und im Einvernehmen mit Vertretern bestimmter Bezirke der Oblaste Donezk und Luhansk im Rahmen der Trilateralen Kontaktgruppe.
  10. Abzug aller ausländischen bewaffneten Formationen, militärischer Ausrüstung und auch Söldner aus dem Territorium der Ukraine unter Aufsicht der OSZE. Entwaffnung aller illegalen Gruppen.
  11. Verfassungsreform in der Ukraine mit einer neuen Verfassung, die bis Ende 2015 in Kraft treten soll und deren Schlüsselelement die Dezentralisierung ist (unter Berücksichtigung der Besonderheiten einzelner Bezirke der Oblaste Donezk und Lugansk, vereinbart mit Vertretern dieser Bezirke), sowie die Verabschiedung von dauerhaften Rechtsvorschriften über den Sonderstatus bestimmter Bezirke der Oblaste Donezk und Luhansk gemäß den in der beigefügten Fußnote (im Anhang) dargelegten Maßnahmen bis Ende 2015.
  12. Auf der Grundlage des Gesetzes der Ukraine „Über die vorübergehende Ordnung der kommunalen Selbstverwaltung in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Luhansk“ werden Fragen im Zusammenhang mit Kommunalwahlen mit Vertretern der einzelnen Bezirke der Oblaste Donezk und Luhansk besprochen und vereinbart Rahmen der Trilateralen Kontaktgruppe. Die Wahlen werden in Übereinstimmung mit den einschlägigen OSZE-Standards abgehalten und vom ODIHR der OSZE überwacht.
  13. Intensivierung der Arbeit der Trilateralen Kontaktgruppe, unter anderem durch die Einrichtung von Arbeitsgruppen zur Umsetzung relevanter Aspekte der Minsker Vereinbarungen. Sie werden die Zusammensetzung der Trilateralen Kontaktgruppe widerspiegeln.

Anmerkungen:

Folgende Maßnahmen sollen in das ukrainische Gesetz „Über die vorübergehende Ordnung der kommunalen Selbstverwaltung in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Lugansk“ aufgenommen werden:

  • Freiheit von Bestrafung, Belästigung und Diskriminierung von Personen im Zusammenhang mit den Ereignissen, die sich in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Lugansk ereignet haben
  • Recht auf sprachliche Selbstbestimmung
  • Beteiligung der örtlichen Selbstverwaltung an der Ernennung der Leiter der Staatsanwaltschaften und Gerichte in den einzelnen Bezirken der Oblaste Donezk und Lugansk
  • Die Möglichkeit für zentrale Exekutivorgane, Vereinbarungen mit den zuständigen lokalen Behörden über die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung bestimmter Bezirke der Oblaste Donezk und Luhansk abzuschließen
  • Der Staat wird die sozioökonomische Entwicklung bestimmter Bezirke der Oblaste Donezk und Lugansk unterstützen
  • Unterstützung der zentralen Exekutivorgane für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit einzelner Bezirke der Oblaste Donezk und Luhansk mit den Regionen der Russischen Föderation
  • Die Freiheit, Volksmilizeinheiten durch Beschluss der Gemeinderäte zu bilden, um die öffentliche Ordnung in bestimmten Bezirken der Oblaste Donezk und Luhansk aufrechtzuerhalten
  • Die Befugnisse der in vorgezogenen Wahlen gewählten und von der Werchowna Rada gemäß diesem Gesetz ernannten Gemeinderatsabgeordneten und -beamten können nicht vorzeitig beendet werden

Unterzeichner:

Schweizer Diplomatin und OSZE-Vertreterin Heidi Tagliavini Der ehemalige Präsident der Ukraine und Vertreter der Ukraine Leonid Kutschma Der russische Botschafter in der Ukraine und der russische Vertreter Mikhail Zurabov Die Führer der Volksrepublik Donezk und der Volksrepublik Lugansk, Alexander Zakharchenko und Igor Plotnitsky

Während die Kämpfe in Debalzewe tobten, fanden in Minsk Notstandsverhandlungen statt, die von Bundeskanzlerin Angela Merkel (Deutschland) und Präsident François Hollande (Frankreich) vermittelt wurden. Daraus entstand ein „Maßnahmenpaket zur Umsetzung der Minsker Vereinbarungen“ („Minsk-2“). Dieses Dokument, das am 12. Februar 2015 von Vertretern der OSZE, Russlands, der Ukraine, der V (DNR) und der Volksrepublik Luhansk (LNR) unterzeichnet wurde, war der Rahmen für nachfolgende Versuche, den Krieg zu beenden.

Minsk-2 ist kein leicht zu fassendes Dokument. Als Produkt hastigen Entwurfs versucht es, die gähnenden Differenzen zwischen der ukrainischen und der russischen Position zu überspielen. Infolgedessen enthält es widersprüchliche Bestimmungen und legt eine verworrene Abfolge von Maßnahmen fest. Es hat auch ein klaffendes Loch: Obwohl es von Russlands Botschafter in der Ukraine, Michail Surabow, unterzeichnet wurde, erwähnt das Abkommen Russland nicht – eine Unterlassung, die Russland genutzt hat, um sich der Verantwortung für die Umsetzung zu entziehen und die Fiktion aufrechtzuerhalten, es sei ein uneigennütziger Schiedsrichter.

Neun der 13 Punkte des Abkommens betreffen das Konfliktmanagement: Waffenstillstand und Rückzug schwerer Waffen von der Kontaktlinie (Artikel 1 bis 3); eine Amnestie für die an den Kämpfen Beteiligten (Artikel 5); ein Austausch von Geiseln und rechtswidrig inhaftierten Personen (Artikel 6); humanitäre Hilfe (Artikel 7); die Wiederaufnahme der sozioökonomischen Verbindungen zwischen der Ukraine und dem besetzten Donbass (Artikel 8); der Abzug „sämtlicher ausländischer bewaffneter Formationen, militärischer Ausrüstung und auch Söldner“ aus der Ukraine und die Entwaffnung „sämtlicher illegaler Gruppen“ (Artikel 10); und die Aktivitäten der TCG (Artikel 13).

Vier weitere Abschnitte befassen sich mit politischen Themen:

  • Artikel 4: Wahlen im Donbass. Am Tag nach dem Rückzug schwerer Waffen von der Kontaktleitung wird gemäß dem ukrainischen Recht und dem im September 2014 verabschiedeten vorläufigen Sonderstatusgesetz ein Dialog über Kommunalwahlen aufgenommen. Spätestens 30 Tage nach der Unterzeichnung des Minsk-2 Vereinbarung (dh bis zum 14. März) wird das ukrainische Parlament eine Entschließung annehmen, in der der Bereich definiert wird, in dem das vorübergehende Gesetz über den Sonderstatus gelten wird (basierend auf der Abgrenzungslinie im Memorandum vom 19. September 2014).
  • Artikel 9: Der Prozess der Wiederherstellung der „vollständigen Kontrolle“ über die Grenze zwischen der Ukraine und Russland durch die ukrainischen Behörden. Es gibt jetzt keinen Hinweis auf Poroschenkos Pufferzone oder eine von der OSZE überwachte Sicherheitszone. Stattdessen beginnt der Prozess der Rückgabe der Grenze an die ukrainische Kontrolle am Tag nach den Kommunalwahlen und endet „nach“ der „umfassenden politischen Regelung“ (dh Kommunalwahlen plus Verfassungsreform zur Dezentralisierung), die bis Ende 2015 fällig ist – aber „unter der Bedingung“, dass Artikel 11 (nächster Aufzählungspunkt) „in Absprache mit und nach Zustimmung“ des DNR/LNR umgesetzt wurde.52
  • Artikel 11: Verfassungsreform. Bis Ende 2015 soll eine neue ukrainische Verfassung in Kraft treten. Ihr „Schlüsselelement“ wird die „Dezentralisierung“ sein, die den „Besonderheiten“ des besetzten Donbass Rechnung trägt, wie mit den DNR/LNR-Vertretern vereinbart. Die Ukraine wird außerdem bis Ende 2015 „dauerhafte Gesetze“ zum Sonderstatus erlassen. Dieses Gesetz wird Folgendes umfassen: eine Amnestie; „das Recht auf sprachliche Selbstbestimmung“; die Beteiligung der lokalen Behörden an der Ernennung von Staatsanwälten und Gerichten; Vereinbarungen zwischen den zentralen Behörden der Ukraine und den lokalen Behörden über die „wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung“; staatliche Unterstützung für die sozioökonomische Entwicklung der Oblaste Donezk und Luhansk; Unterstützung durch die zentralen Behörden zur Unterstützung der „transnationalen Zusammenarbeit“ zwischen den besetzten Gebieten und den Regionen der Russischen Föderation; Rechte für lokale Parlamente, „Volksmilizeinheiten“ zu bilden; und keine vorzeitige Beendigung der Befugnisse lokaler Parlamente und gewählter Beamter.
  • Artikel 12: Wahlen im Donbass. Wahlbezogene Fragen werden auf der Grundlage des im September 2014 verabschiedeten und mit dem DNR/LNR abgestimmten Übergangsgesetzes zum Sonderstatus behandelt. Die Wahlen werden in Übereinstimmung mit den einschlägigen Standards des OSZE-Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) durchgeführt.

Die politischen Sektionen von Minsk-2 sind stark zugunsten Russlands gewichtet. Insbesondere die Bestimmungen zum Sonderstatus gehen weit über die knappe Erwähnung in Minsk-1 hinaus. Sie haben einen außergewöhnlich weitreichenden Geltungsbereich und würden in einem dauerhaften Gesetz und einer geänderten Verfassung verankert. Putin brachte diesen Punkt auf einer Pressekonferenz am 17. Februar in Budapest auf den Punkt:

Vielleicht haben es noch nicht alle bemerkt, aber das ist äußerst wichtig – die ukrainische Seite, die Behörden in Kiew, haben sich bereit erklärt, eine tiefgreifende Verfassungsreform durchzuführen, um Forderungen nach Selbständigkeit [samostoyaltelnost] – wie auch immer sie genannt wird – nachzukommen : Dezentralisierung, Autonomisierung, Föderalisierung – bestimmter Regionen ihres Landes. Dies ist der wesentliche tiefere Sinn der behördlichen Entscheidung.

Russland war noch nicht fertig. Surkov koordinierte die Ausarbeitung zusätzlicher Forderungen (veröffentlicht am 13. Mai als Vorschläge von DNR/LNR). Diese würden den besetzten Gebieten noch größere Befugnisse verleihen: Verantwortung für die gesetzliche Regelung der Grenze zwischen der Ukraine und Russland; das Recht zum Abschluss von Abkommen mit fremden Staaten; ihre eigenen Chartas (die beispielsweise den Präsidenten der Ukraine daran hindern würden, lokale Exekutivorgane zu entlassen); ihre eigenen Haushalte, um „finanzielle Autonomie“ zu gewährleisten; und das Recht, Notstände einzuführen und Wahlen und Referenden abzuhalten. Schließlich würde die Ukraine eine Neutralitätsklausel in ihre Verfassung aufnehmen.

Die Umsetzung dieser Maßnahmen würde die Ukraine als souveränen Staat zerstören. Die DNR und LNR würden wieder in die Ukraine eingegliedert, jedoch als eigenständige politische, wirtschaftliche und rechtliche Einheiten, die mit Russland verbunden sind – und damit ein konstitutionelles Trojanisches Pferd einführen, das dem Kreml eine dauerhafte Präsenz im politischen System der Ukraine verschaffen und die Behörden in Kiew daran hindern würde, das Land zu regieren als integriertes Ganzes. In der Tat könnte eine radikale Dezentralisierung in den Donbass andere Regionen dazu veranlassen, auf ähnliche Befugnisse zu drängen, was dazu führen würde, dass die zentrale Autorität die Ukraine entwirrt und effektiv balkanisiert.

Die Auswirkungen auf die ukrainische Außenpolitik wären weitreichend. Eine Neutralitätsklausel in der Verfassung würde einen NATO-Beitritt ausschließen. DNR und LNR könnten jedoch Abkommen mit anderen Ländern (z. B. Russland) unterzeichnen und möglicherweise russische Militärstützpunkte auf deren Territorien errichten. Neue Zweifel würden auch an der EU-Integration bestehen. Die Übernahme der Forderungen Russlands könnte die zentralen Behörden in Kiew so schwächen, dass die Umsetzung des AA unmöglich würde.

Bezeichnenderweise kommt das Wort „Souveränität“ in Minsk-2 nicht vor. Die deutschen und französischen Führer scheinen so sehr an einem Waffenstillstand gelegen zu haben, dass sie politischen Bestimmungen zustimmten, die im Widerspruch zur Existenz der Ukraine als souveräne Einheit und wahrscheinlich zu ihrer EU-Integration standen. Dies erklärt, warum der Kreml während der Sitzungen so demonstrativ militärische Macht einsetzte: um westliche Gesprächspartner einzuschüchtern, denen seiner Meinung nach der Mut zur Konfrontation fehlte – und die möglicherweise dazu veranlasst werden könnten, die Ukraine zum Einlenken zu bringen.

Doch trotz der Bemühungen Russlands war Minsk-2 nicht nur das Ergebnis intensiven Drucks auf die Ukraine. Es markierte auch den schändlichen Zusammenbruch des Novorossiya-Projekts. Entgegen den widersprüchlichen Vorhersagen in Moskau im Frühjahr 2014 schlossen sich nur wenige Ukrainer Russland an. Im Gegenteil, die Ukrainer wehrten sich massenhaft, töteten wahrscheinlich mehrere hundert russische Truppen und Freischärler und überrollten fast die DNR/LNR, bis sie von der russischen Armee bei Ilovaisk und in geringerem Maße bei Debaltseve gestoppt wurden. Während sie kämpften, schufen sie ein giftiges Problem für Russland, dessen Führer immer noch darauf bestehen, dass es sich nicht im Krieg mit seinem Nachbarn befindet und dass Russen und Ukrainer „ein Volk“ sind. Russland hätte bis Anfang 2015 wenig Zweifel daran haben können, dass es, selbst wenn es der Ukraine Massenverluste zufügen würde, selbst weitere schwere Verluste erleiden würde. Dies war ein Preis, den ihre Führer aus heiklen innenpolitischen Gründen nicht zu zahlen bereit waren – was durch die Belästigung russischer Journalisten und Aktivisten, die zu diesem Thema recherchierten, und durch die Klassifizierung von Daten, die russische Opfer bei „Spezialoperationen“ in Friedenszeiten belegen, angezeigt wurde. Die Ukraine konnte dies nicht Russlands Stellvertreter zu zerstören, aber Russland war nicht bereit, einen weiteren hochintensiven Krieg mit der Ukraine zu führen; Die Ukraine konnte sich nicht durchsetzen, aber ihre Kampfbereitschaft zur Verteidigung ihrer Souveränität ließ Russland innehalten.

Gerade weil Minsk-2 diese Pattsituation auf dem Schlachtfeld widerspiegelt, ist es ein inhärent widersprüchliches Dokument. Wie bereits erwähnt, macht das Abkommen die Rückgabe der Grenze an die ukrainische Kontrolle von einer mit Russland und seinen Stellvertretern akzeptablen politischen Regelung abhängig. Es enthält jedoch auch Bestimmungen, die die Wiederherstellung der ukrainischen Kontrolle über den Donbas begünstigen, bevor eine Regelung abgeschlossen ist. Artikel 1 und 2 sehen einen dauerhaften Waffenstillstand und den Rückzug schwerer Waffen von der Kontaktlinie vor, bevor ein Dialog über Wahlen stattfindet. Artikel 4 ist mehrdeutig darüber, ob der Dialog am Tag nach Beginn des Rückzugs oder am Tag nach dessen Ende beginnt; Die Ukraine kann glaubwürdig argumentieren, dass der Rückzug schwerer Waffen abgeschlossen sein muss, bevor die Wahlvorbereitungen beginnen. Noch wichtiger ist, dass Russland seine Truppen, Ausrüstung und Freischärler noch nicht aus der Ukraine abziehen muss, da es gemäß Artikel 10 in der Tat ohne Vorbedingungen auskommen muss – und somit die Kontrolle über die Grenze aufgibt. Russland hat zwischenzeitlich die bewaffneten Formationen der DNR/LNR verstärkt und verdichtet ihre Kontrolle über sie, so dass sie nun faktisch Anhängsel ihres eigenen Militärs sind. Zusammengenommen machen es diese Umstände unmöglich, Wahlen im Donbass gemäß OSZE/ODIHR-Standards abzuhalten, wie in Artikel 12 festgelegt.

Darüber hinaus ist ein Sonderstatus wie in Minsk-2 – geschweige denn die noch extremeren Forderungen Russlands im Mai 2015 – einfach nicht durchführbar. Wie Umfragen wiederholt zeigen, übersteigt er bei weitem das, was die meisten Ukrainer für einen akzeptablen Preis für den Frieden halten. Jeder ukrainische Führer, der diesen Ideen auch nur offen gegenübersteht, würde wahrscheinlich politischen Selbstmord begehen. Als Poroschenko am 31. August 2015 der Rada einen Entwurf für ein dauerhaftes Gesetz zur Änderung der Verfassung vorlegte, führten Unruhen in Kiew zum Tod von vier Polizeibeamten; dies, obwohl der Entwurf nicht auf einen Sonderstatus Bezug nahm. Auch Poroschenkos Nachfolger, Präsident Wolodymyr Selenskyj, der 2019 die Kriegsbeendigung in den Mittelpunkt seines Wahlkampfs gestellt hatte, musste vorsichtig vorgehen. Er schlägt vor, einen reintegrierten Donbass in das 2014 gestartete landesweite Dezentralisierungsprogramm einzubinden. Gemäß den Bedingungen eines Gesetzentwurfs zur Dezentralisierung, der der Rada im Dezember 2019 vorgelegt wurde, würden DNR und LNR jedoch nicht die Befugnisse erhalten, die in Minsk-2 aufgeführt sind; Sie würden auch keinen verfassungsmäßigen „Sonderstatus“ erhalten. Dies ist für Russland nicht akzeptabel.

Minsk-2 kann also ganz unterschiedlich gelesen werden. Die ukrainische Version stellt die Wiederherstellung der Kontrolle im Osten vor eine politische Lösung. Russland würde seine Truppen evakuieren und die Grenze zur Ukraine zurückführen. Wahlen würden gemäß OSZE/BDIMR-Standards abgehalten. Der Donbass würde im Einklang mit dem nationalen Dezentralisierungsprogramm (mit einigen zusätzlichen Befugnissen) reintegriert und erneut den Behörden in Kiew unterstellt. Als Ergebnis würde die Ukraine als souveräner Staat wiederhergestellt. Die russische Version von Minsk-2 kehrt Schlüsselelemente dieser Abfolge um. Bevor die Ukraine die Kontrolle über den Donbas zurückerobert, käme es zu einer endgültigen politischen Einigung: Wahlen würden in DNR und LNR abgehalten; und Kiew würden einer umfassenden Machtübertragung an diese Regime zustimmen. Dies würde russisch kontrollierte Kleinstaaten verankern, dem ukrainischen Staat das Rückgrat brechen, die Zentralbehörden daran hindern, das Land als integrierte Einheit zu regieren, und seine westliche Integration torpedieren. Nur dann würde die Ukraine die Kontrolle über die Grenze wiedererlangen, obgleich Russland dies zulassen würde, ist strittig. Kurz gesagt, Minsk-2 unterstützt sich gegenseitig ausschließende Ansichten über Souveränität: Entweder ist die Ukraine souverän (Interpretation der Ukraine) oder nicht (Interpretation Russlands). – das ist das „Minsker Rätsel“.